Volume 1, Issue 1, April 2009
Senem Kurt TOPUZ

Türkiye’de Sosyal Devlet Harcamalarının Genel Eğilimi: 2001–2009 Yılları Arasında Yapılan Eğitim, Sağlık Ve Sosyal Koruma Harcamaları

1982 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nda anayasa koyucu tarafından Cumhuriyetin nitelikleri sayılırken Türkiye Cumhuriyeti’nin “sosyal bir hukuk devleti” olduğu belirtilmiştir. Bu bağlamda, Türkiye Cumhuriyeti’nin, sosyal devlet olmanın gereği olarak, hem sosyal refahı yaygınlaştırmayı amaçlaması hem de sosyal adaleti gerçekleştirmeye çalışan bir devlet olma özelliği göstermesi beklenir. Devletin “sosyal” nitelemesi, eğitim, sağlık ve sosyal koruma harcamalarına bakılarak sınanması açısından önemli niceliksel kolaylıklar barındırır. Eğitim, sağlık ve sosyal koruma (sosyal güvenlik harcamaları ile konut, işsizlik, sakatlık, malüllük ve hastalık yardımları gibi) harcamaları toplumun bugünü ve geleceği için çok önemli sayılırken ayrıca fonksiyonel sınıflama esasına göre de bu harcama kalemleri literatürde, sosyal devlet olmanın temel gerekleri olarak kabul edilmektedir.
Bu çalışmada öncelikle sosyal devletin öğeleri, sosyal devlet anlayışının tarihsel gelişimi ve sosyal devletin yapısal kaynakları üzerinde durulmuştur. Ardından Türkiye’de sosyal devlet anlayışının anayasal dayanakları açıklanmıştır. Sonrasında ise Türkiye’de sosyal devlet olgusunun sınanması için 2001–2009 yılları arasında devlet tarafından yapılan eğitim, sağlık ve sosyal koruma harcamalarının genel eğilimine bakılmıştır. Ayrıca OECD ve Avrupa Birliği üyesi ülkeler ile bu üç harcama kalemi üzerinden Türkiye karşılaştırması yapılarak Türkiye’nin bu ülkeler arasındaki konumuna da değinilmiştir.
Türkiye’de 2001–2009 arasında yapılan söz konusu harcama kalemlerinin genel eğilimine bakıldığında, her bir harcama kalemi için önemli oranda artış görülmesine karşın, söz konusu kalemlerin GSYİH içindeki payı yıllar itibariyle analiz edildiğinde küçük değişmeler olmakla birlikte, ele alınan dönem içerisinde önemli bir artış olmadığı tespit edilmiştir.
Anahtar Kelimler: Sosyal Devlet, Türkiye’de Sosyal Devlet, Sosyal Devlet Harcamaları, Eğitim, Sağlık, Sosyal politika
116 Senem Kurt Topuz
GENERAL TENDENCY OF THE SOCIAL STATE EXPENDITURE IN TURKEY: EXPENDITURE ON EDUCATION, HEALTH, AND SOCIAL SECURITY BETWEEN YEARS 2001-2009
ABSTRACT
While listing the characteristics of the Republic by the constitution enactors in 1982 Constitution of Turkish Republic, it was stated that Turkish Republic is a “social state of law”. Within this context, it is expected that Turkish Republic, as required by being a social state, aim both to expand social welfare and try to realize social justice. The “social” characteristic of the state contains important quantitative means to examine this qualification of hers by looking at education, health, and social security expenditures. While education, health and social security (such as social insurance expenditure and housing, unemployment, disability, impairment, and illness aids) expenditures are considered crucial for the present and future of the society, these expenditure items are also taken as the basic requirements of being a social state according to the functional classification principle.
In this study, first of all, the elements of the social state, the historical development of understanding of social state and structural resources of social state are empahized. Then, the constitutional foundations for understanding the social state in Turkey is explained. To examine the phenomenon of social state in Turkey, general tendency of the education, health, and social security expenditures of the state between the years 2001-2009 are analyzed. Moreover, status of Turkey is also mentioned among the member countries of OECD and European Union by comparing those with Turkey in regards to these three expenditure items.
If the general tendency of aforementioned expenditure items between years 2001-2009 is examined, it is confirmed that there is no noteworthy increase during the period taken though it is seen that there is a significant increase on each item but those remain as little differences if their share within GDP is analyzed annually.
Key Words: Social state, Social state in Turkey, Social state expenditures, Education, Health, Social policy
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 117
GĠRĠġ
Sosyal devlet, kapsamlı bir düşünce olarak Aydınlanma felsefesine, eşitlik ve ilerleme düşüncesine, bunlara bağlı olarak ortaya atılan insan hakları anlayışına dayanmaktadır (Şaylan, 2003: 132).1 Bu anlamda sosyal devlet genel olarak yurttaşların sosyal durumlarını iyileştirmeyi, onlara belirli bir yaşayış düzeni sağlamayı ve onları sosyal güvenliğe kavuşturmayı kendisi için ödev bilen devlet anlayışıdır.
Bu anlayıştan hareketle sosyal devletin öğeleri aşağıdaki gibi sıralanabilir (Gözübüyük, 2004: 163-164):
 Ulusal geliri artırmak: Ulusal geliri düşük olan ülkelerde, ulusal geliri artırmak için yatırım yapmak, başka bir ifadeyle sosyal adalet kuralları içinde kalkınmayı sağlamak.
 Ulusal gelirin adaletli dağılımını sağlamak: Önemli olan ulusal gelirin dengeli bir biçimde dağılımını ve bireylerin ulusal gelirden anlamlı birer pay almasını sağlamaktır.
 Bireyleri sosyal güvenliğe kavuşturmak.
 Özgürlüklerin gerçekleşmesi için maddi olanak sağlamak2
Sosyal devlet, toplumun tüm üyelerine onurlu bir yaşamın her zaman bir hak olarak sağlanması gerektiği fikrine dayanmaktadır. Bu hak onların müşterek servete olan katkılarına bakılmaksızın sağlanmalıdır (Yıldırım, 2000: 78). Onurlu bir yaşamın toplumun tüm üyelerine bir hak olarak sağlanması fikri, sosyal devletin görev alanıyla yakından ilişkilidir. Sosyal devletin oldukça geniş olan görev alanı, genel olarak beş başlıkta toplanmaktadır. Bunlar: sosyal güvenlik, eğitim, sağlık, gelirin yeniden dağıtımı ve sosyal refah hizmetleridir (Özdemir, 2004: 598). Devletin bu alanlarda yapmış olduğu harcamalar ya da bütçeden ayırmış olduğu pay, sosyal devlet nitelemesinin önemli bir göstergesidir. Bu anlamda devletin “sosyal” nitelemesinin sınanması açısından, sosyal güvenlik, eğitim, sağlık ve soysal refah harcamalarına bakmak önemli bir niceliksel kolaylık sağlar. Bu ön kabulde hareketle, bu çalışmada ülkemizde “sosyal koruma” (sosyal güvenlik harcamaları ile konut, işsizlik, sakatlık, malüllük ve hastalık yardımları gibi), “eğitim” ve “sağlık” alanında devlet tarafından yapılan harcamalar analiz edilmiştir.3
Bu doğrultuda, çalışmanın ilk kısmında kısaca sosyal devletin gelişimi ve yapısal kaynakları ele alınmıştır. İkinci olarak sosyal devletin harcamalar dışında önemli bir diğer göstergesi olan ve devlet tarafından güvenceye alınması gereken sosyal haklar ekseninde Türkiye’de sosyal devletin anayasal dayanakları açıklanmaya çalışılmıştır. Analiz kısmında ise
118 Senem Kurt Topuz
çalışmanın amacı doğrultusunda ülkemizde kamunun 2001–2009 yılları arasında yapmış olduğu sosyal koruma, eğitim ve sağlık harcamalarının grafiksel analizi yapılmıştır. Bunun yanında, bu kısımda öncelikli olarak Türkiye’de kamunun yapmış olduğu sağlık ve sosyal koruma harcamaları OECD ülkeleri ile eğitim harcamaları ise Avrupa ülkeleri ile kıyaslanmıştır.4 Çalışmanın sonuç kısmında ise analiz sonuçları kısaca değerlendirilmiştir.
SOSYAL DEVLETĠN GELĠġĠMĠ VE YAPISAL KAYNAKLARI
“Sosyal devlet” kavramı, 2. Dünya Savaşı zamanında Nazi Almanyası’nın “otoriter devlet”i ile savaş sonrası müttefik devletlerin yeniden inşası isteğini yansıtan “sosyal devlet”i birbirinden ayırmak için ilk kez Archbishop Temple tarafından İngiltere’de kullanılmıştır (Pierson, 1991: 102). Fakat sosyal devletin 19. yüzyılın ortalarında halkın temel eğitiminin sağlanmasını öngören kanun hükümleriyle birlikte ve daha özel olarak 1883’te Bismark'ın ilk sosyal sigorta projesini uygulamaya koyduğu zaman başlatıldığı konusunda da genel bir kabul vardır (Gough, 1987). Ancak sosyal devlet denildiği zaman ilk akla gelen 1929 yılındaki Büyük Ekonomik Bunalım’ın5 ardından, liberal devletin başarısızlığına bağlı olarak yeni bir devlet anlayışına duyulan gereksinimdir (Özdemir, 2004: 590).
Bu bağlamda söyleyebiliriz ki, sosyal devletin özellikle kuramsal alanda oluşumuna en büyük katkı hiç kuşkusuz Lord John Maynard Keynes tarafından sağlanmıştır. Keynes 1929 ekonomik krizinden çıkmak için sermaye bunalımının yanında ekonomik, sosyal ve politik sürecin de dikkate alınması gerektiğini savunmuştur (Aktas, 2006: 4). Keynesyen teori, devletin ekonomiye müdahalesini, refahın artırılmasını ve daha da önemlisi artan refahın üretim faktörleri arasında adil dağıtılmasını amaçlar. Bu anlayışta Keynes, devletin başta işsizlik olmak üzere sosyal amaçlarla ekonomiye müdahale edebileceğini ileri sürmektedir. Devlet, piyasa ekonomisinin yetersizliği ve devletin düzenleyici rolü nedeniyle eğitim, refah ve sağlık hizmetleri ve sosyal güvenlik gibi sosyal politika konularında müdahalede bulunmalıdır.
Her ne kadar ABD’de 1929 bunalımını takiben uygulanmaya başlanan Keynesyen politikalar ve İsveç’te 1932 yılında sosyal demokratların iktidara gelmesiyle hayata geçirdikleri politikalar bir anlamda sosyal devletin ilk işaretleri olarak kabul edilmişse de, sosyal devlet esas olarak ilk defa 2. Dünya Savaşından sonra İngiltere’de kurulmuştur. (Yıldırım, 2000: 71).
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 119
Gerçekten de, sosyal devlet 20. yüzyılın ikinci yarısında yaygınlaşmıştır: fakat bu döneme kadar elde edilen pek çok sosyal devlet kazanımı işçi sınıfının mücadelesinin sonucudur. (Koray, 2005: 31). Örneğin Amerika ve Avrupa’daki farklı sosyal devlet anlayışlarını ve uygulamalarını, kapitalistleşme, demokratikleşme ve modernleşme olgularıyla açıklamak yeterli değildir: ancak bu iki kıtada yaşanan sınıf hareketi ve toplumsal mücadelenin farklılığı ile bazı ipuçları bulunabilir (Koray, 2005: 31-32). Bu anlamda sosyal devlet ya da refah devleti6 kapitalist toplumlardaki eşitsizlik ve yoksunluklara karşı emekçi sınıfların mücadelesinden doğan bir uzlaşma formülüdür. Amacı ve işlevi, Batı’da oluşmuş devlet tipinin ekonomik (kapitalizm) ve siyasal (demokrasi) temellerine dokunmadan sosyal güvenliğin sağlanması, işsizliğin önlenmesi, yaşam düzeylerinin yükseltilmesi, refahın yaygınlaştırılması, emekçiler için reformlar yapılmasıdır (Tanör, 1999: 392).
Sosyal devletin pek çok yapısal kaynağı vardır. Bunlardan birincisi, endüstrideki ücretli emeğin merkezi ve belirleyici bir role sahip olduğu bir toplum yaratma çabasıdır. İkincisi, sosyal devlet her zaman ulusal bir devlet olmuştur ve bu bağlantı rastlantısal olmaktan uzaktır. Sosyal devlet diyen, ulus devlet demektedir7 (Giddens, 2002: 137). Sosyal devletin üçüncü yapısal kaynağı sosyal risklerin yönetimiyle ilgilidir. Risk yönetimi tahmin edilebilir tehlikelerle uğraşmanın bir aracıdır ve toplumsal güvenliğin bir biçimini oluşturur. Toplumsal güvenlik ise, zenginlik yaratan, geleceğe yönelmiş bir toplumdaki sosyal risklerin (hastalık ve işsizlik gibi) tanzimiyle –tabi özellikle de ücret-emek ilişkisinde kapsanmayan risklerin tanzimiyle– ilgilidir.8 (Giddens, 2002: 137-138). Bu konuya ilişkin bir başka açıklama da İngiliz iktisatçı Briggs’e aittir. Briggs’e göre, sosyal devlet, piyasa güçlerini en az üç alanda yönlendirmek için örgütlü kamu gücünün etkin bir şekilde kullanıldığı devlettir. Bu alanlardan birincisi: kişilere ve ailelere, varlıklarının piyasa değerini dikkate almaksızın, asgari düzeyde bir geliri garanti etmek, ikincisi kişilerin ve ailelerin belirli sosyal risklerin üstesinden gelmesini sağlayarak kişisel ve ailevi sorunlara yol açacak olan güvensizliğin yayılmasını azaltmak (hastalık, yaşlılık ve işsizlik gibi), üçüncüsü ise genel kabul görmüş sosyal hizmetler çerçevesinde statü ve sınıf farkı gözetmeksizin bütün vatandaşlara var olan en iyi standartları sağlamaktır. (Briggs, 1961: 268). Bir başka anlatımla, sosyal devletin temel dinamiği, toplumun ekonomik ve sosyal gereksinimlerini karşılamaktır. Sosyal devletin meşruiyeti bu temele dayanır (Rosanvallon, 2004: 31). Bu meşruiyet ölçütünü, kamu kuruluşları aracılığıyla devletin toplumda üretilen mal ve hizmetlerin bölüşümüne müdahale etmesi biçiminde tanımlamak da mümkündür. Bu anlamda devletin temel işlevi, mal ve hizmetlerin adil, eşitlikçi bir biçimde paylaşılmasını sağlamaktır. Yani liberal yaklaşımın devlet ile ilgili kuramsal
120 Senem Kurt Topuz
çözümlemelerine tam karşıt olarak, sosyal devletin temel özelliği sosyo-ekonomik yaşama müdahaledir (Şaylan, 2003: 93-94). Özetle, sosyal devlet, sosyal amaçlarla ekonomiye müdahale eden devlettir (Evyapan, 1999: 259).
Genel olarak sosyal devlet, sosyal amaçlarla ekonomiye müdahale eden ve piyasa güçlerini yönlendirmek için örgütlü kamu gücünü etkin bir şekilde kullanan devlettir fakat, sosyal devlet her ülkenin ekonomik, sosyal ve siyasal yapısının bir parçası olarak her bir ülkeye özgü ideolojik ve kültürel mirası kurumsallaştırır. Dolayısıyla sosyal devletin sınıflandırılmasına yönelik olarak yapılan çalışmalar bu kabulden hareket ederler. Bu sınıflandırma çabalarının en ünlüsü Esping-Andersen (1990) tarafından yapılan çalışmadır. Esping-Andersen (1990) üç farklı sosyal devlet modeli ortaya koymuştur. Bunlar: liberal model, korporatist (muhafazakar) model ve sosyal demokrat modeldir.
Liberal modelin özünde, ihtiyaç sahiplerinin bazı yöntemler aracılığıyla saptanması ve buna bağlı olarak yapılan yardımlar ile sosyal güvenlik ödemeleri vardır. Liberal modelde yapılan yardımların ve ödemelerin amacı, piyasayı güçlendirmektir. Bunun aracı da, asgari gelir güvencesi ve özel refah programlarına yapılan katkılardır. ABD, Kanada, Avustralya ve İngiltere (özellikle 1980 sonrasından itibaren) bu modelin tipik örnekleridir. Korporatist modelde devlet, sosyal devlet olmanın gereklerini liberal model devletine göre daha fazla yerine getirmektedir. Sosyal devletin en temel göstergesi olan sosyal haklar, sınıf ve statü temelinde verilmektedir. Almanya, Fransa, Avusturya ve İtalya bu modelin önemli örnekleridir. Sosyal-demokrat model ise, sosyal haklar toplumun tamamı göz önüne alınarak yaygınlaştırılmış ve kurumsallaştırılmıştır. Sosyal hakların yaygınlaştırılmasında temel amaç, toplumsal eşitliğin sağlanmasıdır. İsveç, Norveç, Danimarka, Hollanda ve Finlandiya bu modelin en tipik örnekleridir.
Esping-Andersen (1990) yaptığı sosyal devlet sınıflandırmasında Türkiye’yi herhangi bir kategori içerisinde göstermemiştir. Fakat bu noktada Türkiye’ye herhangi bir kategori içerinde yer bulma çabasından öte sosyal devlet kavramına ülkemizde ne anlam yüklendiğine bakmak gerekir. Bunu belirlemenin yollarından biri -giriş bölümünde de ifade edildiği gibi- devletin sosyal devlet anlayışı kapsamında yapmış olduğu harcamalardır -ki bu husus analiz bölümünde ele alınacaktır-. Diğer önemli bir nokta ise devletin anayasal çerçevede güvence altına aldığı sosyal haklardır.
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 121
TÜRKĠYE’DE SOSYAL DEVLETĠN ANAYASAL DAYANAKLARI
Türkiye’de sosyal devlet ilkesi ilk kez 1961 Anayasası ile cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılmıştır. Anayasa, “insan haklarına dayanan devlet”, “demokratik devlet”, “sosyal devlet”, “hukuk devleti” gibi yeni ilkeler benimsemiştir. Bu ilkelerden hukuk devleti ilkesi gibi bazı ilkelerin temelleri eski Anayasalarımızda mevcuttur. Ancak sosyal devlet ilkesi tamamıyla 1961 Anayasası ile kabul edilmiş bir yeniliktir. Türkiye’de sosyal devlet anlayışının Anayasal kaynağının temelinde 1982 Anayasasında ifade edilen “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir “(m.2) ilkesi yatar.9 Anayasanın 2. maddesinin gerekçesinde sosyal devlet, “fertlere yalnız klasik hürriyetleri sağlamakla yetinmeyip, aynı zamanda onların insan gibi yaşamaları için zaruri olan maddi ihtiyaçlarını karşılamalarını da kendisine vazife edinen Devlet” olarak tanımlanmıştır(Tanör, 1999: 392).
Anayasada devletin temel amaç ve görevleri, Türk Milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak: kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak: kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak (m.5) olarak sıralanmıştır. Tam bu noktada yukarıda sıralanan sosyal devletin öğeleri açısından bakarsak, Anayasa devlete ulusal geliri artırmakla ilgili bazı görevler vermiştir: devlet, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayinin ve tarımın yurt düzeyine dengeli ve uyumlu bir biçimde hızla gelişmesini planlamakla görevlidir (m.166/1). Ayrıca ulusal tasarrufu ve üretimi artırmak yatırım ve istihdamı geliştirmek (m.166/2) ve özel teşebbüsün ulusal ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini sağlamak devlet görevlerindendir (m.48/2). Anayasaya göre, ulusal gelirin adaletli dağılımını sağlamak bağlamında, çalışanların yaşam düzeyini yükseltmek, çalışanları, 2001 yılında yapılan değişiklikle işsizleri de, korumak, işsizliği önlemek: çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmelerini sağlamak da devlet görevlerindendir ( m. 49/2, 55/2). Özgürlüklerin gerçekleşmesi için maddi olanak sağlamak 5. maddede düzenlenmiştir. Ayrıca, Anayasa sosyal güvenliği bir hak olarak kabul etmekte, sosyal güvenliği sağlayacak her türlü önlemi almayı ve gerekli örgütleri kurmayı devlete görev olarak vermektedir ( m.60).
122 Senem Kurt Topuz
Anayasa Mahkemesi kararları da, Türkiye’deki sosyal devlet anlayışının anayasal dayanakları içerisinde gösterilebilir. Örneğin, Anayasa Mahkemesi'nin 16-27 Eylül 1967 tarih ve K.1967/29 sayılı Kararında ise, Sosyal Devlet kavramı şöyle açıklanır: "(Sosyal devlet) ... ferdin huzur ve refahını gerçekleştiren ve teminat altına alan, kişi ve toplum arasında denge kuran, emek ve sermaye ilişkilerini dengeli olarak düzenleyen, özel teşebbüsün güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayan, çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için sosyal, iktisadî ve malî tedbirler alarak çalışanları koruyan, işsizliği önleyici ve millî gelirin adalete uygun biçimde dağılmasını sağlayıcı tedbirler alan adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu devam ettirmeye kendini yükümlü sayan, hukuka bağlı kararlılık içinde ve gerçekçi bir özgürlük rejimini uygulayan devlet demektir."10
Yine Anayasa Mahkemesi bir başka kararında Sosyal Devlet kavramının şöyle anlaşılması gerektiğini belirtir: "Sosyal hukuk devleti, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak gerçek eşitliği yani sosyal adaleti ve toplumsal dengeyi sağlamakla yükümlü devlet demektir. Çağdaş devlet anlayışı, sosyal hukuk devletinin, tüm kurumlarıyla Anayasa’nın sözüne ve ruhuna uygun biçimde kurulmasını gerekli kılar. Hukuk devletinin amaç edindiği kişinin korunması, toplumda sosyal güvenliğin ve sosyal adaletin sağlanması yoluyla gerçekleştirilebilir. (...) Anayasa’nın Cumhuriyetin nitelikleri arasında yer verdiği sosyal hukuk devletinin dayanaklarından birini oluşturan sosyal güvenlik kavramının içerdiği temel esas ve ilkeler uyarınca toplumda yoksul ve muhtaç insanlara Devletçe yardım edilerek onlara insan onuruna yaraşır asgarî yaşam düzeyi sağlanması, böylece, sosyal adaletin ve sosyal devlet ilkelerinin gerçekleşmesine elverişli ortamın yaratılması gerekir."11
Gerek bizzat Anayasanın ilgili hükümlerinden gerekse Anayasa Mahkemesi kararlarından anlaşılabileceği gibi Türkiye’de sosyal devlet anlayışı sosyal adaleti gerçekleştirmeyi ve refah politikaları aracılığıyla insanların insan onur ve haysiyetine yaraşır bir yaşam düzeyine sahip olmalarını amaç edinmiştir. Bu bağlamda devlet tarafından yapılan eğitim ve sağlık harcamaları yoksul-zengin ayrımının ötesinde sosyal adaletin gerçekleşmesini sağlayacak olan önemli bir araçtır. Aynı şekilde eğitimli ve sağlıklı olmak insanların onurlu bir yaşama sahip olmaları ve bu yaşamlarını sürdürebilmeleri açısından zaruridir. Eğitim ve sağlık harcamaları ile birlikte sosyal koruma harcamaları da gerek sosyal adaletin gerçekleştirilmesinin gerekse insanların insan onuruna yaraşır bir şekilde yaşamalarının garantisidir. Sosyal koruma başlığı altında yapılan sosyal güvenlik harcamaları ile konut,
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 123
işsizlik, sakatlık, malülük ve hastalık yardımları insanlar arasındaki mevcut eşitsizliği azaltmaya yönelik özellikle de yoksulları hedefleyen önemli sosyal devlet pratikleridir.
TÜRKĠYE’DE EĞĠTĠM, SAĞLIK VE SOSYAL KORUMA HARCAMALARININ
2001-2009 YILLARI ARASINDAKĠ GENEL EĞĠLĠMĠ
Çalışmanın analiz kısmında Türkiye’de sosyal devlet olgusunun sınanması amacıyla DPT verilerine dayanılarak 2001–2009 yılları arasında kamu tarafından yapılan eğitim, sağlık ve sosyal koruma harcamalarının genel eğilimi ortaya konulmaya çalışılmıştır. Bunun için de hem nominal hem de ilgili harcama rakamlarının geçerli oldukları yıla ait GSYİH içindeki payları dikkate alınarak elde edilen reel değişmeler grafikler yardımı ile incelenmiştir.12 Ayrıca Türkiye’de kamu tarafından yapılan harcamalarının diğer ülkeleri karşındaki konumunu görmek amacıyla sağlık ve sosyal koruma harcamaları OECD verileri ile, eğitim harcamaları ise EUROSTAT verileri ile karşılaştırılmıştır.13
Kamu giderlerinin sınıflandırılması farklı şekillerde yapılabilir. Harcamaların sınıflandırılmasında: kamu giderleri ile gerçekleştirilmesi düşünülen görevler, kamu giderlerinin ekonomik nitelikleri, harcamayı yapan kişinin nitelikleri, harcamayı yapan tüzel kişinin niteliği, kamu giderlerinin kalkınma planlarıyla olan ilişkisi ve kamu giderlerinin sosyal mali politika uygulamalarındaki yeri gibi kısıtlar temel alınabilir (Orhaner, 2007: 112).
Türkiye’de kamu harcamaları 5018 Sayılı Yasanın çıkışına kadar, devletin fonksiyonlarının tam olarak görülmesine imkan vermeyen ekonomik ve idari ayrıma göre yapılmaktaydı.14 Oysa bütçeden sosyal nitelikteki harcamalara (eğitim, sağlık, sosyal koruma gibi) ayrılan payın net biçimde görülebilmesi için fonksiyonel sınıflamanın kullanılmasına ihtiyaç vardır. Fonksiyonel sınıflama (COFOG) sayesinde kamu kaynaklarının sektörler arasındaki dağılımını kolaylıkla görmek mümkün olmaktadır.
Saunder ve Klau (1985) OECD için yaptıkları çalışmada kamu harcamalarının fonksiyonel sınıflamasını üç gruba ayırmıştır. Bunlardan ilki devletin geleneksel rolü kapsamında yaptığı harcamalardır. Bu harcamalar kamusal mal niteliğinde olan savunma ve kamu düzeni gibi alanlarda yapılan harcamalardır. İkinci grupta yer alan harcamalar ise devletin sosyal devlet anlayışı kapsamında yaptığı harcamalardır ki bunlar da geliri sürdürme (sosyal güvenlik harcamaları ile konut, işsizlik, sakatlık, malülük ve hastalık yardımları) ve
124 Senem Kurt Topuz
merit(erdemli) mal (eğitim ve sağlık) niteliğinde olan harcamalar şeklinde iki alt gruba ayrılmıştır. Üçüncü grup harcamalar ise altyapı ve devlet borçlarının faiz ödemeleridir ki bunlar karma ekonomi harcamalarıdır.
Saunders ve Klau’nun (1985) bu üçlü ayrımına karşın Fiorito ve Kollintzas (2004), kamu ve özel sektör harcamaları arasındaki ilişkileri inceledikleri çalışmalarında kamu harcamalarını kamu malları ve merit mallar şeklinde iki ana gruba ayırmıştır. Onlara göre devletin savunma, yargı, kamu düzeni ve yargı için yapmış oldukları harcamalar kamusal mal niteliği taşır. Devletin sağlık, eğitim ve diğer sosyal hizmetler için yapmış olduğu harcamalar ise merit mal niteliği taşımaktadır. Aşağıdaki Tablo 1’de devlet harcamalarının foksiyonel sınıflaması ve bu harcamaların devletin rolü bakımından gruplandırılmasına yer verilmektedir.
Tablo 1: Kamu Harcamalarının Fonksiyonel Sınıflanması (COFOG) ve Kamu Harcamalarının Devletin Rolü Bakımından Gruplandırılması
Kamu Harcamalarının Fonksiyonel
Sınıflaması
Kamu Harcamalarının Devletin Rolü
Bakımından Gruplandırılması
1.
Genel Kamu Hizmetleri
Geleneksel Alan/Kamu Malları
2.
Savunma
3.
Kamu Düzeni ve Güvenlik
4.
Ekonomik Hizmetler
Sosyal Devlet/Karma Ekonomi
5.
Çevre Koruma Hizmetleri
Geleneksel Alan/Kamu Malları
6.
İskan ve Toplum Refahı
Sosyal Devlet/Merit Mal
7.
Sağlık
Sosyal Devlet /Merit Mal/Sosyal Hizmet
8.
Dinlenme, Kültür ve Din
Geleneksel Alan/Kamu Malları
9.
Eğitim
Sosyal Devlet/Merit Mal/Sosyal Hizmet
10.
Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım
Kaynak: Gürbüz (2008) ve Fiorito (2009)’dan uyarlanmıştır.
Fiorito ve Kollintzas (2004) tarafından yapılan sınıflama ve Tablo 1 dikkate alındığında sağlık, eğitim ve sosyal koruma için yapılan harcamaların sosyal devlet olmanın gereği olarak yapıldığı anlaşılmaktadır.
Sosyal devlet anlayışının gelişmediği pek çok ülke için, eğitim, sağlık ve sosyal koruma hizmetlerine erişememe durumunun, yoksulluğun ve sosyal dışlanmanın nesilden nesile aktarılmasına yol açması kaçınılmazdır (Buğra ve Adar, 2007: 18). Bir ülkenin kalkınmışlık göstergeleri arasında eğitim, sağlık ve sosyal korumanın yeri çok büyüktür. Sağlıksız ve eğitim düzeyi yetersiz sayıca çok fazla insanı bünyesinde barındıran bir toplumun, ekonomik ve sosyal gelişimini gerçekleştiremeyeceği ve gelir dağılımında da adalet sağlayamayacağı açıktır (Özdemir, 2004: 613). Eğitim ve sağlık harcamaları işgücünün verimliği açısından sermayenin işine yaradığı gibi, siyasal demokrasinin gelişmesi açısından da önemli bir temel sağlar (Koray,
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 125
2005: 39). Ayrıca, ekonominin en temel faktörü olan insanın eğitimli hale getirilmesi
ekonominin güçlülüğünü ve sürdürülebilirliğini sağlayacaktır. (Giddens, 2001: 48).
Sağlık hizmetleri bireylerin yaşam kalitesini ve verimliliğini artırması sebebiyle nitelikli
insan gücünün bir unsuru olarak kabul edilmektedir. Nitekim, sağlık hizmetleri bireysel fayda
sağlamakla birlikte tüm topluma sosyal fayda sağladığı için devletin sağlık hizmetlerinin
üretiminde ve sunumunda aktif görev alması kaçınılmazdır. Bu nedenle sağlık harcamalarının
kamu harcamaları içinde öncelikli bir yeri vardır (Mutluer vd., 2007: 118). Bu bağlamda
ülkemiz açısından kamu sağlık harcamalarının genel durumunu aşağıda yer alan Grafikte 1’de
OECD ülkeleri ile kıyaslayarak görmemiz mümkündür.
Grafik 1: OECD Ülkelerinde Kamunun Sağlık Harcamalarının GSYĠH Ġçindeki Payı (2005)
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
10.0
Kore
Polonya
Meksika
Slovakya
Çek C.
Finlandiya
İrlanda
Türkiye
Japonya
Macaristan
İspanya
Lüksembur
İngiltere
İtalya
OECD
Yeni
Danimarka
Norveç
İsveç
Hollanda
Avustralya
İzlanda
Kanada
Yunanistan
Avusturya
Portekiz
Belçika
Almanya
Fransa
İsviçre
ABD
Ülkeler
%
Kaynak: OECD (2007)
Grafik 1’de OECD ülkelerinde kamunun yapmış olduğu sağlık harcamalarının GSYİH
içindeki payları verilmiştir. Grafikte yer alan her bir ülkenin sağlık sisteminde farklı finansal ve
organizasyonel yapılar bulunmasına karşın Fransa (%8,9) ve Almanya (%8,2) gibi ülkelerde
kamunun sağlık harcamalarına önem verdiği açık bir şekilde görülmektedir. Bununla birlikte
2005 yılı itibariyle OECD ülkeleri kamu sağlık harcamalarının GSYİH içindeki payı ortalama
%6,5 iken Türkiye’de bu oran ancak %5,4’dir. Fakat söz konusu bu oran Polonya ve
Yunanistan’da %4,3, İspanya’da %5,9 ve Portekiz’de %7,4 dolayındadır. Bu anlamda
Türkiye’de kamunun yapmış olduğu sağlık harcamalarının diğer OECD ülkelerinin çok
gerisinde olduğunu iddia edemeyiz. Ancak ne yazıktır ki resmin öbür yüzüne baktığımızda
durum değişmektedir. 2005 yılı OECD verilerine göre kamunun yaptığı kişi başına sağlık
OECD
126 Senem Kurt Topuz
harcamaları bakımından Türkiye, OECD ülkeleri arasında Meksika’nın üzerinde sondan ikinci
sırada yer almaktadır (EK-1). Bu anlamda kamunun sağlık hizmetlerine ayırdığı payın yetersiz
olduğu ileri sürülebilir.
Sağlık harcamaları dışında sosyal devlet olmanın en önemli göstergelerinden biri de
eğitim harcamalarıdır. Çünkü bir ülkede sadece seçkin bir kesimi eğitmek ülkenin kalkınması
için çıkar yol değildir. Kalkınma için halkın tabanına kadar ulaşan bir eğitim sistemiyle kitlesel
olarak yetişmiş nitelikli nüfusa ihtiyaç vardır (Balay, 2004: 64). Sonuçları ancak uzun dönemde
alınan eğitime yönelik kamu harcamaları, bir ülkedeki beşeri sermayenin gelişmesini ve
ülkenin ekonomik kalkınmasını sağlayan en önemli araçtır (Gedikoğlu, 2005: 69). Aşağıda yer
alan Grafik 2’de Türkiye’nin de içinde bulunduğu Avrupa ülkelerinin eğitime yönelik olarak
yaptıkları kamusal harcamalar gösterilmiştir.15
Grafik 2: Avrupa Ülkelerinde Kamu Eğitim Harcamalarının GSYĠH Ġçindeki Payı (2004)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
AB (27 Ülke)
AB (25 Ülke)
Belçika
Bulgaristan
Çek Cumhuriyeti
Danimarka
Almanya
Estonya
İrlanda
Yunanistan
İspanya
Fransa
İtalya
Kıbrıs
Letonya
Litvanya
Lüksenburg
Macaristan
Malta
Hollanda
Avusturya
Polonya
Portekiz
Romanya
Slovenya
Slovakya
Finlandiya
İsveç
İngiltere
Hırvatistan
Türkiye
İzlanda
Lihtenştayn
Norveç
İsviçre
Ülkeler
%
Kaynak: EUROSTAT (2008)
Grafik 2’de yer alan veriler 2004 yılına aittir ve Avrupa ülkelerinin eğitim için
yaptıkları harcamaların GSYİH içindeki payını veren bu grafikte AB ülkeleri ortalaması
yaklaşık %5 dolayındadır. Bu grafikte kamunun eğitime ayırdığı payın GSYİH’ya oranı
açısından en yüksek oran %8,28 ile Danimarka’ya aittir. Toplam 33 ülkenin yer aldığı bu
grafikte Türkiye %4,05’lik payla: Lihtenştayn, Romanya, Yunanistan ve Lüksemburg’un
önünde ancak sondan beşinci sıradadır. Kaldı ki, Türkiye’deki okullaşma oranı ve öğrenci
sayısı bir arada düşünüldüğünde söz konusu payın son derece düşük olduğu da ifade edilebilir.
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 127
Modern toplumun gelir, servet ve fırsat dağılımında yarattığı eşitsizliklerin piyasa
mekanizması tarafından düzeltilemeyeceği görüşü ile hareket eden sosyal devlet anlayışı, bu
işlevleri kendisi yerine getirmektedir. Emeklilik, işsizlik ve sağlık sigortaları, yoksullukla
mücadele programları vb. sosyal devletin özel tüketimi ve fırsat eşitliğini arttıran (transfer)
harcamalarıdır (Akat ve Gürsel, 2008: 4). Grafik 3’de OECD ülkelerinin bu kapsamda
yaptıkları sosyal koruma harcamalarının GSYİH içindeki payları verilmiştir.
Grafik 3: OECD Ülkeleri Sosyal Koruma Harcamalarının GSYĠH Ġçindeki Payları (2005)
0
5
10
15
20
25
30
35
Avustralya
Avusturya
Belçika
Kanada
Çek C.
Danimarka
Finlandiya
Fransa
Almanya
Yunanistan
Macaristan
İzlanda
İrlanda
İtalya
Japonya
Kore
Lüksemburg
Meksika
Hollanda
Yeni Z.
Norveç
Polonya
Slovakya
İspanya
İsveç
İsviçre
Türkiye
İngiltere
ABD
OECD
Ülkeler
%
Kaynak: OECD (2009)
OECD tarafından 2009 yılı başında yayınlanan ve OECD ülkelerinin kamu sosyal
koruma harcama verilerinin yer aldığı sosyal koruma harcama raporu, en güncel olarak 2005
yılı verilerini yayınlamıştır. OECD ülkelerinin 2005 yılına ait sosyal koruma harcamalarının
GSYİH içindeki payının verildiği Grafik 3’e eğitim harcamaları dahil edilmemiştir. Buradaki
sosyal koruma harcamalarının toplamı: sağlık, yaşlılık, işsizlik, hastalık ve özürlülük yardımları
ile konut ve aile yardımları gibi harcama kategorilerinden derlenmektedir.
OECD ülkeleri arasında sosyal koruma harcamalarının GSYİH içindeki payı
bakımından bir sıralama yapıldığında en büyük payın %29.4’la İsveç tarafından ayrıldığı
Grafik 3’de görülmektedir. İsveç’i %29.2 ile Fransa izlemektedir. Sosyal koruma harcamaları
bakımından Türkiye’nin OECD ülkeleri arasındaki durumu pek parlak görülmemektedir.
Türkiye yaklaşık %14’lik bir oranla Kore ve Meksika’nın üzerinde sondan üçüncü sıradadır.
OECD ortalamasının %20.5 olduğu bir ortamda Türkiye’nin sosyal koruma harcamalarına
ayırdığı payın çok düşük olduğu açıkça ifade edilebilir.
OECD
128 Senem Kurt Topuz
Aşağıda yer alan Grafik 4’te ise ülkemizde kamu kesiminin 2001 ve 2009 yılları
arasında yapmış olduğu sosyal harcamaların seyri gösterilmektedir.
Grafik 4: Kamu Kesimi Sosyal Harcamaları (2001-2009)*
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Yıllar
Milyon TL
Eğitim
Sağlık
Sosyal Koruma
* 2009 yılı rakamları beklenen değerlerdir.
Kaynak: DPT (2009)
Nominal olarak ifade edilen Grafik 4’deki değerler 2001 ve 2009 yılları arasında sosyal
koruma, eğitim ve sağlık alanında yapılan kamu harcamalarının artış eğiliminde olduğunu
göstermektedir. Bu grafikte özellikle sosyal koruma harcamalarının 2001 yılında 13.748
Milyon TL iken 2008 yılı itibariyle 69.752 Milyon TL’ye ulaştığını görmekteyiz ki bu
belirtilen süre içerisinde 4 kat kadar bir artışa karşılık gelmektedir. Kamunun 2001 ve 2009
yılları arasında yaptığı eğitim harcamalarında ise yaklaşık 3 kat, keza sosyal koruma
harcamalarında da yaklaşık 4 katlık bir artış sağlanmıştır. Ancak şunu yeniden belirtmek
gerekir ki, söz konusu grafikler harcamaların nominal değerleri dikkate alınarak çizilmiştir.
Oysa kamunun sosyal harcama seyrinin sağlıklı bir değerlendirilmesini yapmak için bu
değerlerin reel hale dönüştürülmesi yoluna gidilmelidir. Bu sorun söz konusu rakamların
geçerli oldukları yılların GSYİH içindeki payı dikkate alınarak giderilebilir.
Grafik 5’de kamu kesimi sosyal harcamalarının GSYİH içindeki paylarının 2001-2009
yılları arasındaki seyri gösterilmektedir. Kamunun sosyal koruma, eğitim ve sağlık ve
harcamalarının GSYİH içindeki payı 2002 yılında bir artış göstermesine karşın eğitim ve sağlık
harcamalarının GSYİH içindeki payı 2003 yılında azalmıştır. Eğitimin GSYİH içindeki
payında yaşanan bu azalış yönlü eğilim 2005 yılına kadar sürmüştür. Eğitim alanında yapılan
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 129
harcamalarda 2006 yılında küçük bir artış olmasına karşın göze çarpan asıl büyük artış 2008
yılında yaşanmıştır. 2008 yılında kamu tarafından yapılan eğitim harcamalarının GSYİH
içindeki payı %4’nün üzerine çıkmıştır. Bu artışta yeni kurulan üniversitelerin önemli ölçüde
payı olduğu söylenebilir. Türkiye’de eğitim harcamalarının GSYİH içindeki payı AB ülkeleri
ortalamasının altında kalmakla birlikte, okullaşma oranının düşüklüğü, bölgeler arası
farklılıklar ve fiziki altyapı yetersizlikleri gibi kendine özgü sorunları bulunduğu ileri
sürülebilir.
Grafik 5: Kamu Kesimi Sosyal Harcamalarının GSYĠH Oranı(2001-2009)*
2
2.5
3
3.5
4
4.5
5
5.5
6
6.5
7
7.5
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Yıllar
%
Eğitim
Sağlık
Sosyal Koruma
* 2009 yılı rakamları beklenen değerlerdir.
Kaynak: DPT (2009)
Sağlık harcamaların GSYİH içindeki payında 2004 yılında önemli oranda bir artış
yaşanmasına karşın sonraki yıllarda yaklaşık %4 düzeyinde olan bu oranın korunduğunu ifade
edebilir. Sosyal koruma harcamalarının GSYİH içindeki payında ise 2002 ve 2003 yıllarında
yaşanan artışa rağmen sonraki yıllarda bu payın %7-%7.3 arasında kaldığını ifade etmek
mümkündür.16
Analiz kısmının son bölümünde ifade edilmesi gereken bir başka konu çalışma dönemi
ile ilgilidir. Bu çalışmada sadece 2001-2009 yılları arasında kamu tarafından yapılan eğitim,
sağlık ve sosyal koruma harcamaları dikkate alınmıştır. Ancak bu konuyla ilgili 1990’lı yılları
hedef alan bazı çalışmalar da vardır. Örneğin, Yeldan ve Voyvoda (2002) yaptıkları çalışmada
kamu harcamaları içinde faiz harcamalarının payının giderek yükselirken, eğitim ve sağlık
harcamalarının payının giderek gerilediğini ileri sürmüşlerdir. Ayrıca, 1990’da eğitim
harcamalarına ayrılan payın, toplam harcamaların %18,8’i iken, 2000 başında bu oranın
130 Senem Kurt Topuz
%11,2’ye gerilemiş durumda olduğunu da ifade etmişlerdir. Bu durum Yeldan ve Voyvoda (2002)’ya göre, iç borç servis yükünün kamu yatırımlarını negatif yönde etkilemesiyle ilgilidir.
SONUÇ VE DEĞERLENDĠRME
Sosyal devlet, fertlere yalnızca klasik hürriyetleri sağlamakla yetinmeyip, aynı zamanda onların insan gibi yaşamaları için zaruri olan maddi ihtiyaçlarını karşılamalarını da kendisine vazife edinen devlettir. Bu bağlamda sosyal devletin hem sosyal refahı yaygınlaştırmayı amaçlaması hem de sosyal adaleti gerçekleştirmeye çalışan bir devlet olma özelliği göstermesi beklenir. Nitekim bu çalışmada sağlık, eğitim ve sosyal koruma için devlet tarafından yapılan harcamaların sosyal devlet olmanın temel göstergeleri olduğu ifade edilmiştir. Çalışmanın başında da ifade edildiği gibi sağlık, eğitim ve sosyal koruma hizmetlerine erişememe durumunun, yoksulluğun ve sosyal dışlanmanın nesilden nesile aktarılmasına yol açması kaçınılmazdır. Özellikle sosyal koruma harcamaları sosyal adaletin sağlanması ve bu sayede zengin-fakir ayrımının ortadan kaldırılmasıyla insan onuruna yaraşır bir yaşama herkesin sahip olması fikri ile örtüşür. Anayasa sosyal güvenliği bir hak olarak kabul etmekte, sosyal güvenliği sağlayacak her türlü önlemi almayı ve gerekli örgütleri kurmayı devlete görev olarak vermektedir. Aynı şekilde eğitim ve sağlık harcamaları bir ülkenin sosyal refahı ile yakından ilgilidir. Aslında hiçbir sınıflamaya gitmeden başta eğitim, sağlık ve sosyal koruma olmak üzere devletin sosyal devlet olmanın gereği olarak yaptığı tüm harcamaların hedefinde sosyal refahı artırmak ve sosyal adaleti sağlamak yatar.
Sosyal devlet kapsamında yapılan harcamalar için uluslararası bir karşılaştırma yapıldığında, Türkiye’de devlet tarafından yapılan sağlık harcamalarının (GSYİH içindeki payı) OECD ülkeleri ortalamasına yakın olmasına karşın, satın alma gücü paritesi esas alınarak hesaplanan kişi başına sağlık harcamaları bakımından Türkiye’nin OECD ülkeleri arasında son sırada yer aldığı keza sosyal harcamalar toplamı (GSYİH içindeki payı) bakımından Türkiye’nin OECD ülkeleri arasında Kore ve Meksika’nın üzerinde sondan üçüncü sıra olduğu görülmüştür. Diğer yandan devletlerin yapmış olduğu eğitim harcamaları (GSYİH içindeki payı) göz önüne alındığında ise Türkiye’nin 33 Avrupa ülkesi arasında ancak sondan beşinci olduğu görülmüştür. Türkiye’deki okullaşma oranı ve öğrenci sayısı bir arada düşünüldüğünde söz konusu harcama miktarının son derece düşük olduğu açıkça ifade edilebilir.
Duruma sadece Türkiye özelinde bakıldığında 2001 ve 2009 yılları arasında sağlık, eğitim ve sosyal koruma alanında yapılan devlet harcamalarının artış eğiliminde olduğu
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 131
görülmüştür. Ancak bu artış eğiliminde harcamaların nominal değerleri söz konusudur. Oysa devletin yapmış olduğu sosyal harcamalarının gelişiminin güvenilir ve sağlıklı bir değerlendirmesini yapabilmek için bu değerlerin reel hale dönüştürülmesi gerekir. Bu sorun, bu çalışmada söz konusu rakamların geçerli oldukları yılların GSYİH içindeki payı dikkate alınarak giderilmiştir. Devlet tarafından yapılan sosyal koruma, eğitim ve sağlık harcamalarının GSYİH içindeki payında 2001-2009 yılları arasında değişmeler olmakla birlikte ele alınan süreç içerisinde kayda değer artışlar olduğunu söylemek mümkün değildir. Hatta artan nüfus dikkate alındığında sosyal devlet kapsamında devletin yaptığı harcamaların yetersiz kaldığı da ileri sürülebilir.
Analiz kısmının bir özeti niteliğindeki bu değerlendirmede, devletin yaptığı harcamalar üzerinden sosyal adaletin ve sosyal refahın gerçekleştirilme hedefinin tam anlamıyla yerine getirilemediği görülmüştür. Bunun yanında ülkemizde devlet tarafından yapılan sosyal nitelikteki harcamaların OECD ve Avrupa ülkelerinin ortalamasının gerisinde kalması resmin vahim olan öbür yüzüdür. Dolayısıyla nihai olarak söyleyebiliriz ki, Türkiye’de devletin sosyal devlet gereklerini yerine getirmek üzere yaptığı harcamalar yeterli değildir.
Belki sadece harcamalar üzerinden yapılan böyle bir analiz tek başına eksik kalabilir fakat bu analizler bize ülkemizde sosyal devletin içeriğine ve görevlerinin gerçekleşip gerçekleşmediğine ilişkin tatmin edici bir bilgi vermektedir. Kaldı ki sosyal devlet harcamaları gerçekte sosyal bir devlet anlayışının var olup olmadığının somut bir kanıtıdır.
Sonuç olarak ülkemizde devlet tarafından yapılan sosyal nitelikteki harcamalarda, ele alınan dönem içerisinde, kayda değer artışlar olmamasının ve uluslararası karşılaştırmalarda ortalamaların altında yer almasının birçok nedeni vardır. Bu nedenler hükümet politikalarından küreselleşme sürecine, devletin küçültülmesi söyleminden azimli bir bireyciliği ve özel teşebbüsün pazar mekanizması ile laissez-faire’nin üstün faziletlerini kabul eden (Caslin, 1993: 295) yeni sağ düşünceye değin geniş bir yelpazede değerlendirilebilir ve söz konusu bu nedenler rahatlıkla başka bir çalışmanın konusunu oluşturabilir.
132 Senem Kurt Topuz
KAYNAKÇA
AKAT A. S. ve S. GÜRSEL, (2008), Kamu Harcamalarının BileĢiminin Büyüme ve Refah Etkileri, Ġstanbul: BahçeĢehir Üniversitesi Ekonomik ve Toplumsal AraĢtırmalar Merkezi, http://betam.bahcesehir.edu.tr/UserFiles/File/ProjeSon.pdf, (EriĢim Tarihi: 22.01.2009).
AKTAS, E. (2006),“Globalisation, Powerty and Genetically Modified Agricultural Product”, MPRA Paper No. 8657, posted 07 May 2008 / 22:06, http://mpra.ub.uni-muenchen.de/8657/, (EriĢim Tarihi: 15.02.2009).
BALAY, R. (2004), “KüreselleĢme, Bilgi Toplumu ve Eğitim”, Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesi Dergisi, 37 (2), ss.61-82.
BERLIN, I. (1969), Two Concepts of Liberty, Four Essays On Liberty, England: Oxford University Press.
BRIGGS, A. (1961), “The Welfare State At Historical Perspective”, Archives Européennes de Sociologie, 2 (2), ss. 221-259.
BUĞRA A. ve S. ADAR (2007), Türkiye‟nin Kamu Sosyal Koruma Harcamalarının KarĢılaĢtırmalı Bir Analizi, Sosyal Politika Forumu, http://www.osiaf.org.tr/images/basin/pdf/Sosyal_Harcamalar_Raporu.pdf, (EriĢim Tarihi: 12.12.2008).
CASLIN, T. (1993), “Devlet ve Ekonomi”, Kemali SaybaĢılı (ed.), Liberalizm, Refah Devleti, EleĢtirileri, (Çev. Mensur Akgün), Ġstanbul: Bağlam Yayıncılık, ss.290-316.
CASTELS, F. G. (2001), “On the political economy of recent public sector development”, Journal of European Social Policy, Vol 11, August, ss.195-211.
DPT (2009), Kamu Kesimi Sosyal Harcama Ġstatistikleri, www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/3829/kamu_kesimi_sosyal_harcama_istatistikleri.pdf, (EriĢim Tarihi: 19.01.2009).
ESPING-ANDERSEN, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Politiy Press.
EUROSTAT (2008), Public expenditure on education - Percent of GDP, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,39140985&_dad=portal&_schema=PORTAL&screen=detailref&language=en&product=REF_TB_education_training&root=REF_TB_education_training/t_edtr/t_educ_finance/tps00068, (EriĢim Tarihi: 21.01.2009).
EVYAPAN, R. (1999), “Atatürk ve Sosyal Devlet”, Atatürk AraĢtırma Merkezi Dergisi, 43 (15), ss.253 282.
FIORITO, R. (2009), “Government Spending For Merit Goods: Macroeconomic Implications”, http://www.econ-pol.unisi.it/fiorito/merit2.doc, (EriĢim Tarihi: 16.01.2009).
FIORITO, R. ve T. KOLLINTZAS (2004), “Public goods, merit goods, and the relationbetween private and government consumption”, European Economic Review, 48, ss.1367-1398.
GEDĠKOĞLU, T. (2005), “Avrupa Birliği Sürecinde Türk Eğitim Sistemi: Sorunlar ve Çözüm Önerileri”, Mersin Üniversitesi Eğitim Fakültesi Dergisi, 1 (1), ss.66-80.
GIDDENS, A. (2001), Üçüncü Yol ve EleĢtirileri, (Çev. Nihat ġad), Ankara: Phoenix Yayınları.
GIDDENS, A. (2002), Sağ ve Solun Ötesinde: Radikal Politikaların Geleceği, (Çev. Müge Sözen ve Sabir Yücesoy), Ġstanbul: Metis Yayınları.
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 133
GOUGH, I. (1987), “Welfare State”, The New Palgrave: A Dictionary of Economics, J. Eatwell, M. Mailgate, and P. Newman (ed.), 4, New York: Palgrave, ss. 895-97, http://www.canaktan.org/politika/anti_leviathan/diger–yazilar/gungor–refah–devleti.pdf, (EriĢim Tarihi: 29.03.2003).
GÖKBUNAR R. ve B. KOVANCILAR (1998), “Sosyal Refah Devleti ve DeğiĢim”, SDÜ ĠĠBF Dergisi, 3, ss.251-266.
GÖZÜBÜYÜK, A. ġ. (2001), Anayasa Hukuku, Ankara: Turhan Kitabevi.
GÜRBÜZ, A. A. (2008), “Türkiye‟de ve AB‟de Kamu Harcamaları: KarĢılaĢtırmalı Bir Ġnceleme”, Seyfettin GÜRSEL (ed.), Kamu Harcamalarının BileĢiminin Büyüme ve Refah Etkileri, Ġstanbul: BahçeĢehir Üniversitesi Ekonomik ve Toplumsal AraĢtırmalar Merkezi, ss.33-55 http://betam.bahcesehir.edu.tr/UserFiles/File/ProjeSon.pdf, (EriĢim Tarihi: 22.01.2009).
KORAY, M. (2005), “Görülmek Ġstenmeyen Gerçek: Sosyal Refah Politikaları ve Demokrasi ĠliĢkisi”, ÇalıĢma ve Toplum, 2, ss.27-59.
MUTLUER, M. K., Öner, E. ve KESĠK, A. (2007), Teori ve Uygulamada Kamu Maliyesi, Ġstanbul: Ġstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, No:185.
OECD (2007), Health at a Glance 2007: OECD Indicators, http://oberon.sourceoecd.org/vl=3770599/cl=19/nw=1/rpsv/health2007/g5-1-01.htm, (EriĢim Tarihi: 21.01.2009).
OECD (2009), Social Expenditure - Aggregated Sata, http://stats.oecd.org/wbos/Index.aspx?datasetcode=SOCX_AGG, (EriĢim Tarihi: 21.01.2009).
ORHANER, E. (2007), Kamu Maliyesi, Ankara: Siyasal Kitapevi.
ÖZDEMĠR, S. (2004), “Refah Devleti ve Üstlendiği Temel Görevler Üzerine Bir Ġnceleme”, Alpay Hekimler (ed.), AB-Türkiye&Endüstri ĠliĢkileri, Ġstanbul: Beta Basım Yayım, ss.589-639.
PIERSON, C. (1991), Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare, Cambridge: Polity Press.
ROSANVALLON, P. (2004), Refah Devletinin Krizi, (Çev. Burcu ġahinli), Ankara: Dost Kitabevi Yayınları.
SAUNDERS, P. ve KLAU, F. (1985), The Role of the Public Sector, OECD, Paris.
STEWART, M. (1993), “Keynesci Ġktisat Öğretisi”, Kemali SaybaĢılı, (ed.), Liberalizm, Refah Devleti, EleĢtirileri, (Çev. ġule Kut), Ġstanbul: Bağlam Yayıncılık, ss.53-87.
SERTER, N. (1994), Devlet Görevlerindeki GeliĢmelerin Sonucu Olarak Sosyal Devlet, Ġstanbul: ĠÜ Ġktisat Fakültesi Yayınları.
ġAYLAN, G. (2003), DeğiĢim, KüreselleĢme ve Devletin Yeni ĠĢlevi, Ankara: Ġmge Kitabevi.
TANÖR, B. (1999), Osmanlı-Türk Anayasal GeliĢmeleri, Ġstanbul: Yapı Kredi Kültür Sanat Yayıncılık.
VOYVODA E. ve YELDAN, E. (2002), “Türkiye Ekonomisi Ġçin Kriz-Sonrası Alternatif Uyum Stratejileri”, Ġktisat ĠĢletme ve Finans, 17 (200), ss.18-28.
YILDIRIM, E. (2000), “KüreselleĢme, Refah Devleti ve Risk Toplumu”, Veysel Bozkurt (ed.) KüreselleĢmenin Ġnsani Yüzü, Ġstanbul: Alfa Basım Yayım, ss.71-91.
134 Senem Kurt Topuz
EK-1: OECD Ülkelerinde KiĢi BaĢına Sağlık Harcamları (Kamu ve Özel Sektör)-2005
Kaynak: OECD (2007)
SON NOTLAR
*ArĢ. Gör., Gazi Üniversitesi, Ġktisadi Ġdari Bilimler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü, Ankara.
1 Bu haklar, ikinci ve üçüncü kuĢak insan haklarıdır. Ġkinci kuĢak insan hakları; çalıĢma hakkı, sosyal güvenlik hakkı, sendika kurma hakkı, dinlenme hakkı, eğitim hakkı, sağlık hakkı, beslenme hakkı, konut hakkı olarak, üçüncü kuĢak insan hakları da, barıĢ hakkı, çevre hakkı ve geliĢme hakkı olarak kabaca tasnif edilebilir.
2 Sosyal devletin özgürlük anlayıĢı, literatürde pozitif özgürlük olarak tanımlanır. Pozitif özgürlük anlayıĢının tersi olan negatif özgürlük anlayıĢı, bireyin davranıĢlarına ve hareketlerine diğerleri tarafından müdahale edilmemesi anlamına gelir. Bir baĢka anlatımla, insanın herhangi bir dıĢ müdahaleye maruz kalmadan yaĢayabilmesidir. Negatif özgürlük anlayıĢında, insanın kendi dıĢından gelecek müdahalelere maruz kalmadan davranacağı alan ne kadar geniĢ ise, kendisi de o kadar özgürdür. Pozitif özgürlük anlayıĢı ise, insanların özgür olabilmelerini, gerçekleĢtirecekleri eylemleri yapabilmeye muktedir olmalarına dayandırır. Bunun için devlete bir takım görev ve sorumluluklar yüklenmiĢtir. Bu görevler ekonomik olduğu kadar, toplumsal yaĢama müdahale anlamında sosyal ve kültürel boyutlar da taĢır (Bu konunun ayrıntısı için bkz. Berlin, 1969).
3 Devlet tarafından yapılan harcamalar, kamu harcaması olarak isimlendirilmiĢtir. Analizlere özel sektör harcamaları dahil değildir.
4 Türkiye‟nin içinde yer aldığı ülkeler arasında bir karĢılaĢtırma yapabilmek için en güncel veriler ancak farklı kaynaklardan elde edilebilmiĢtir.
5 Kriz dönemlerinde sosyal devlet olumlu bir rol oynamıĢtır. Krizin etkilerini hafifleterek dünya ekonomisinin 1930‟lardaki kadar keskin bir duraklama sarmalına hapsolmasının engellenmesine katkıda bulunmuĢtur. Ġktisatçılar bu konuda sosyal koruma sistemlerinin döngüsel krizleri önleyici iĢlevinden bahseder: 1930‟larda pratik olarak var olmayan iĢsizlik tazminatı, iĢin azaldığı yerde talebin yok olmasını engeller, sosyal gelirler ekonomiye konjonktürden görece bağımsız bir alım gücü kitlesi aĢılar (Rosanvallon, 2004: 9).
Alternatif Politika, Cilt. 1, Sayı. 1, 115-136, Nisan 2009 135
6 Bu çalıĢma Türkiye Cumhuriyeti Devletinin “sosyal bir hukuk devleti” olması kabulünden hareket ettiği ve Türkiye‟de sosyal devletin var olan durumunu analiz etmeye çalıĢtığı için, metnin devamında “sosyal devlet” terimi kullanılmıĢtır. Bu noktada ifade edilmesi gereken, refah devleti ile sosyal devlet terimlerinin anlam ve içerik bakımından birbirinden farklı olmadığıdır. Sosyal devlet terimi daha çok Kıta Avrupası ülkelerinde, refah devleti terimi ise daha çok Kuzey Amerika ve bir kısım Avrupa ülkesinde (Anglo-Sakson ülkeler) tercih edilmektedir. Türkçede ise, Kıta Avrupası geleneğini takiben daha çok “sosyal devlet” terimi kullanılmaktadır (Bu konunun ayrıntısı için bkz. Serter, 1994).
7 Sosyal devletin gücünün anahtarı sadece çeliĢkileriyle ve mantığıyla ve buna eĢlik eden sınıf çatıĢmasıyla kapitalizm değildir. Sosyal devletin gücünü ayrıca modern ulus devlet hareketinde de aramak gerekir. Bu hipotez iki önermeyle belirginleĢtirilebilir. Birincisi, 20. yüzyıl sosyal devleti klasik koruyucu devletin derinleĢtirilmiĢ ve geniĢletilmiĢ halidir. Ġkincisi, koruyucu devlet modern devleti özel bir siyasal biçim olarak tanımlar. Esasen sosyal devlet, koruyucu devletten çok daha karmaĢık bir yapıya sahiptir. Tek iĢlevi kazanımların (yaĢam ya da mülkiyet) korunması değildir, aynı zamanda olumlu edimler (gelirlerin yeniden dağıtımı, toplumsal iliĢkilerin düzenlenmesi, bir takım kolektif hizmetlerin yerine getirilmesi vb) üstlenir (Rosanvallon, 2004: 21-22).
8 Refah kurumlarının risk yönetimi sistemleri olarak anlaĢılması gerektiği görüĢü için bkz: Goodin, Robert E.(1987) Not only the poor: the middle classes and the welfare state, London : Boston : Allen & Unwin,
9 Bu ifade 1961 Anayasasında ise “Türkiye Cumhuriyeti, insan haklarına ve „BaĢlangıç‟ta belirtilen temel ilkelere dayanan, millî, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk devletidir” Ģeklinde ifade edilmiĢtir.
10 Bkz. Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi: Sayı 6, s.23.
11Bkz. Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi: Sayı 24, s.451-452.
12 Castels (2001), 19 OECD ülkesini kapsayan çalıĢmasında, kamu tarafından yapılan sosyal nitelikteki harcamaların ülkelerin GSMH‟si içindeki payının 1984‟den 1997‟ye kadar olan değiĢimini incelemiĢtir. Elde ettiği sonuçları ise küreselleĢme süreci ile açıklamıĢtır. Castels‟in çalıĢması sosyal devlet olgusunu kamunun sosyal nitelikteki harcamaları ile açıklaması ve ele aldığı dönemler arasında harcamalarda meydana gelen değiĢimi harcamaların GSMH içindeki payı itibariyle analiz etmesi bakımdan bu çalıĢma için yol gösterici olmuĢtur.
13 Türkiye‟nin içinde yer aldığı sağlık ve sosyal harcamalara iliĢkin en güncel (2005) verilere OECD kaynaklarından ulaĢılırken eğitim harcamaları için en güncel veri (2004) EUROSTAT„dan elde edilmiĢtir.
14 Bütçe sisteminin uluslararası standartlara göre yeniden tanımlanması, genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerinde bütçe ve muhasebe birliğinin sağlanması, çok yıllı bütçeleme ve performans esaslı bütçe sistemine geçilmesi, kamu mali yönetiminde verimlilik, etkinlik, hesap verilebilirlik ilkelerinin güçlendirilmesi, kamu kesiminde saydamlığın artırılması, kamu mali yönetimi ve iç kontrol sisteminde yönetim sorumluluğunu esas alan yaklaĢımın uygulamaya konulması ve kamu sektöründe uluslararası standartlar ve Avrupa Birliği uygulamaları ile uyumlu yeni bir iç kontrol sisteminin oluĢturulması amacıyla 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 24/12/2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiĢtir. 2006 yılı baĢından itibaren 5018 sayılı Kanunun tam olarak yürürlüğe girmesiyle birlikte çok yıllı bütçeleme anlayıĢına geçilmiĢtir ki 2004 yılından itibaren uluslararası COFOG fonksiyonel sınıflandırmayla uyumlu analitik bütçe sistemine geçiĢ ve 2005 yılında Gelir Ġdaresi fonksiyonel Ģekilde yeniden yapılandırılmasıyla bunun alt yapısı hazırlanmıĢtır(AB Müktesebatının Üstlenilmesine ĠliĢkin Türkiye Ulusal Programı, T.C. Adalet Bakanlığı Yargı Mevzuatı Bülteni, 13 Ocak, Sayı: 394, http://www.edb.adalet.gov.tr/ymb/394.doc, EriĢim: 06.02.2009).
15 Kamunun eğitim harcamaları açısından uluslararası bir karĢılaĢtırma yapabilmek için Türkiye‟nin de yer aldığı en güncel veriler AB istatistik birimi EUROSTAT tarafından derlenmiĢtir.
16 Grafik 5‟de belirgin Ģekilde görülen, 2001-2003 döneminde sosyal korumaya iliĢkin harcamalarda yaĢanan artıĢ, özellikle emekli aylığı ödemelerinin artmasından kaynaklanmıĢtır. Sosyal koruma harcamalarında artıĢlar kaydedilmesine rağmen sosyal dıĢlanma, yoksulluk ve gelir dağılımı dengesizliği gibi sorunlar bu alanda öne çıkmaktadır. 2002 ve 2004 yıllarında sağlık harcamalarında da önemli
136 Senem Kurt Topuz
oranda artıĢlar yaĢanmıĢ olmasına karĢın fiziki altyapı ve sağlık personelinin bölgeler arasında dengeli bir Ģekilde dağılmaması, koruyucu sağlık hizmetlerinin yetersizliği, eriĢime iliĢkin sorunlar halen önemini korumaktadır (DPT, 2009 yılı raporu).